中国经济转型或取决于农民工下一步何去何从
范宗帅 剑桥大学制造业研究所 (Institute for Manufacturing)， 剑桥产业创新政策中心 (Cambridge Industrial Innovation Policy)
原文发表于《南华早报》（South China Morning Post）
农民工流向何处、进入哪些行业，以及有多少人能够保持就业，将决定生产率提升能否惠及最先进产业之外的其他经济领域。
在刚刚结束的7月底会议上，中共中央政治局部署了下半年经济工作的重点。此次会议召开之际，中国第二季度GDP增速已放缓至4.3%，为2022年底以来的最低水平，经济也日益呈现“K型”分化：一边是强劲的出口和快速增长的高科技产业，另一边则是疲弱的国内消费、低迷的投资以及其他领域增长放缓。
官方通稿没有将经济形容为“K型”，也没有沿用央行关于“结构性分化”的表述。相反，会议强调新的增长动能和不断优化的经济结构，同时要求加快基础设施建设，深入推进“人工智能+”，培育壮大新兴产业和未来产业，并继续推动传统产业升级。
这进一步强化了一种官方叙事：当前的经济分化是中国从旧增长动能向新增长动能转型的一部分，而人工智能及其他先进技术有望提高整个经济的生产率。
但这种叙事容易让人以为，中国的生产率挑战主要是技术问题。一个更根本的考验在于中国3.01亿农民工将何去何从。在城乡二元户籍制度下，农民工虽然从事非农工作，但户籍仍在农村。他们下一步流向何处，将决定生产率提升能否超越中国最先进的产业，惠及更广泛的经济领域。
按产出计算，中国仍是全球最大的农业经济体。2025年，中国农业增加值约为1.3万亿美元。农业仍吸纳了22%的就业人口，但其劳动生产率仅为全国平均水平的约三分之一。
因此，减少劳动力在低生产率农业中的集中，是北京实现2035年目标的关键。要在2020年的基础上实现人均GDP翻番，很大程度上取决于能否提高每名劳动者的产出。
这需要两方面的变化：一是提高农业生产率，二是推动更多劳动力进入生产率更高的非农产业。对于整体生产率的提升而言，后者可能更为重要。
问题在于，这种劳动力重新配置正在放缓。农民工占中国就业人口的五分之二以上，但2025年农民工总量仅增长0.5%，低于十年前的1.3%。农业就业占比的下降速度也已慢于2010年代初期。
劳动力向城市就业岗位转移既非必然，也并非单向流动。如果城市无法吸纳这些劳动者，失业和返乡就会成为现实风险，而中央政府也已对此表示关注。
而且，仅仅离开农业还不够。农民工下一步流向哪里，将影响中国整体的生产率增长。2025年，建筑业、劳动密集型服务业和制造业合计吸纳了83%的农民工，但这三个领域的发展趋势各不相同：建筑业生产率较高，却在减少就业；服务业能够吸纳劳动力，却未必足以提高生产率；制造业最有可能兼顾就业与生产率提升，但吸引的农民工却越来越少。
建筑业表明，较高的生产率并不必然带来更强的就业吸纳能力。该行业的劳动生产率超过全国平均水平的三倍，但过去十年却减少了1,700万农民工。
新一轮基础设施建设或许能提供一定支持。政治局要求加快建设“六张网”，涵盖水网、电网、算力网、新一代信息通信网络、城市地下管网和物流网。官方估计，仅2026年相关投资就将超过7万亿元人民币，约合1万亿美元。然而，近期的就业政策仍将建筑业视为需要进一步挖掘就业机会的领域，而非就业大幅增长的主要来源。
劳动密集型服务业面临的则是相反的问题。零售、物流、住宿餐饮和居民服务业吸纳了更多农民工，但其中许多行业属于不可贸易部门，依赖国内消费。在需求疲弱、价格竞争激烈的情况下，这些行业或许能够创造就业，却未必能带来北京所需要的生产率提升。
因此，制造业是关键。近期一项估算显示，若按实物产出衡量，中国制造业工人的人均产出是美国同行的两至三倍。吸引并留住农民工，使其进入制造业，而不是流向生产率较低的服务业，将有助于推动整体经济增长。然而，2025年制造业吸纳了8,500万农民工，比十年前减少了140万。
北京在“十五五”时期的就业政策中，将制造业视为稳定就业的关键支撑。人口结构则带来了另一重制约。2015年至2025年，农民工的平均年龄从38.6岁上升至43.3岁。农民工数量的增长主要来自50岁以上群体，抵消了30岁以下群体数量的下降。
因此，中国面临着双重挑战：既要继续推动劳动力离开低生产率农业，又要让日益老龄化的农民工群体有能力支撑其产业发展议程。
人工智能和机器人或许能有所帮助，但仅靠技术扩散，并不能确保劳动者获得高生产率的制造业岗位，而不是转入生产率较低的服务业，或在缺乏稳定就业保障的情况下返乡。
这一问题的影响并不局限于中国。为稳定制造业就业，北京鼓励制造企业扩大对新兴市场的出口，同时努力将产能留在国内。
在中国的贸易伙伴寻求建立更加平衡的贸易关系之际，也应考虑这一国内逻辑。北京有充分理由保留制造业产能：制造业不仅支撑技术升级和国际竞争力，也关系到就业和生产率。政治局提出推动贸易更加均衡发展，表明建立可持续的贸易关系仍在政策议程之上。但维持高生产率就业的压力，将影响北京如何在贸易调整与产业支持之间寻求平衡。
